原住民事先协商法

法律地位与 ILO 169

秘鲁《事先协商法》（Ley N° 29785）于 2011 年 9 月 7 日刊登于《秘鲁人报》，目的是落实国际劳工组织《第 169 号公约》——秘鲁通过第 26253 号立法决议批准该公约。

该法共六章，规定事先协商的内容、原则与程序；实施细则为 第 001-2012-MC 号最高法令。协商权的主体是「原住民或原初民族」（pueblos indígenas u originarios），包括安第斯与亚马逊地区的农民社区与原住民社区。

谁协商、协商什么

第 2 条把协商权定义为：原住民有权就直接影响其集体权利的立法或行政措施，事先获得协商。协商须在措施通过之前进行。

同条明确一项关键限定：协商只能由国家实施，且为强制性义务。企业不是协商义务的主体，但国家在授予矿业、能源、基础设施等权利时，必须完成协商；企业则是协商程序的参与方与信息提供方。

第 7 条规定原住民的识别标准，包括客观标准（直接源自本国原初人口、与土地的精神与历史联系、自有社会制度与习俗、区别于其他群体的文化模式）与主观标准（群体自我认同的原住民身份）。

七个阶段

第 8 条规定协商程序的最低阶段，缺一不可：

• a) 识别须协商的立法或行政措施；
• b) 识别须被协商的原住民；
• c) 公布该措施；
• d) 提供信息，包括措施的内容、影响与拟采取的保护措施；
• e) 内部评估，由原住民机构与组织在其内部对措施进行评估；
• f) 对话，国家代表与原住民代表进行跨文化对话；
• g) 决定。

第 4 条同时规定协商原则：事先、跨文化、善意、灵活、合理期限、无胁迫或条件限制、及时信息。

决定与协议的法律效力

第 15 条区分两种结果：

• 达成协议：国家与原住民之间的协议对双方均具有约束力，并可在行政与司法程序中主张执行。
• 未达成协议：最终决定仍由主管国家机关作出，但该决定须说明理由，并评估原住民提出的观点、建议与建议，以及措施对其宪法与条约所承认的集体权利的影响；国家须采取一切必要措施保障原住民的集体权利及生命、完整与充分发展权。

换言之，协商不是否决权，但也不是形式程序：决定必须建立在协商记录之上，且协议具有可执行性。

与矿业许可的衔接

在矿业领域，协商通常在环境许可与采矿权授予之前完成。能源与矿业部（MINEM）与环境主管部门在审查环境影响研究时，须核验协商是否已完成；文化部下属的原住民权利机构负责登记协商过程与协议。

若未完成协商或协商存在重大瑕疵，相关许可可能被行政机关撤销，或被法院判定无效。对项目方而言，协商记录（会议纪要、参与人名单、协议文本、翻译记录）是许可文件之外必须单独归档的证据。

对中国采购方的意义

秘鲁的铜、金、银项目多位于安第斯与亚马逊地区。采购或投资时建议核查：

• 协商是否发生在许可之前：事后补做的「通报会」不构成事先协商。
• 代表是否有效授权：参与协商的社区代表须依其自身习俗选出。
• 协议是否被履行：协议中的就业、补偿、环境监测承诺，应作为供应商审核项。
• 语言与信息：协商须以原住民语言提供信息并翻译，仅有西班牙语材料通常不满足要求。