原住民与部落人民公约

公约地位与适用范围

国际劳工组织《第 169 号公约——独立国家中的原住民与部落民族公约》于 1989 年 6 月 27 日由国际劳工大会第 76 届会议通过，1991 年 9 月 5 日生效。它取代了 1957 年第 107 号公约，是第一部以「尊重原住民自身制度与自决」为出发点、而非以同化为目标的国际公约。

第 1 条规定适用范围：一方面适用于部落民族——其社会、文化与经济条件有别于国家其他群体，且其地位全部或部分受自身习俗或传统、或特别法律或条例调整；另一方面适用于原住民——因在被征服、殖民或划定现有国界时即居住于该国境内，而自认为原住民者，不论其法律地位如何。

自我认同（self-identification）是公约的基本标准：第 1 条第 2 款规定，群体自认为原住民或部落民族，即为适用公约的决定性因素。

第 6 条：协商义务

第 6 条是公约的核心义务条款。政府在考虑可能直接影响相关民族的立法或行政措施时，应当：

• 通过适当程序、特别是通过其代表机构，与相关民族协商；
• 建立机制，使其能够与其他人群同等程度地自由参与各级决策；
• 为其自身制度与倡议的充分发展建立手段，并在适当情况下提供必要资源。

第 2 款明确了协商的质量标准：协商须本着善意、以适合具体情况的形式进行，目标是就拟议措施达成一致或取得同意。这一点常被误读为「咨询即可」；公约的措辞是把「达成一致或同意」作为协商的目标，而非仅仅听取意见。

第 7 条：自决优先事项与影响评估

第 7 条第 1 款赋予相关民族决定自身发展优先事项的权利，涉及其生活、信仰、制度、精神福祉以及其占有或使用的土地；并有权在可能范围内控制自身的经济、社会与文化发展。同时，他们有权参与可能直接影响其的国家与区域发展计划的制定、实施与评估。

第 3 款要求政府确保在适当情况下，与相关民族合作开展研究，评估计划开发活动对其社会、精神、文化与环境的影响；研究结果应作为实施这些活动的基本标准。

第 4 款要求政府与相关民族合作，采取措施保护与保全其居住领土的环境。这三款合起来，把「影响评估」从企业的技术文件变成了与原住民共同完成、并对其具有约束力的决策依据。

第 15 条：土地下的自然资源

第 15 条专门处理矿业与油气项目最常见的冲突点。第 1 款规定，相关民族对其土地所附属自然资源的权利应受到特别保障，包括参与这些资源的使用、管理与保护的权利。

第 2 款处理国家保留矿产或地下资源所有权的情形：政府应当建立或维持程序，在批准或实施任何涉及相关民族土地的勘探或开发计划之前，与相关民族协商，以确定其利益是否以及在多大程度上会受到损害。

同款还规定两项实体性结果：相关民族应尽可能参与此类活动的收益；并应就活动可能造成的损害获得公平补偿。这两项是「协商」之外独立可主张的权利。

第 16 条：迁移与同意

第 16 条规定，相关民族不得被迁离其土地。只有在例外情形下、且作为必要措施时，才可迁移；迁移须取得相关民族的自由与知情同意，或在无法取得同意时，遵循符合国家法律与程序的适当程序，包括公开调查、为受影响者提供有效代表与申诉机会。

迁移后，相关民族有权在迁移理由消失时尽可能返回原土地；无法返回时，应获得质量与法律地位至少相当于原土地、并适合其当前需要与未来发展的土地。因迁移遭受损失或伤害的，应获得充分补偿。

对中国企业的直接含义：涉及矿区社区搬迁的项目，「补偿协议」不能替代同意；同意必须在充分披露项目范围、影响与替代方案之后取得。

对中国企业的意义

第 169 号公约本身不直接约束企业，但它是拉美、东南亚多国国内法（秘鲁第 29785 号法、哥伦比亚第 1320/1998 号法令、菲律宾 IPRA 等）的直接来源。供应链尽调中，它提供了三条可核查的基准：

• 协商是否在决策之前：第 6 条要求「在考虑措施时」协商，事后通报不构成履行。
• 协商是否以达成一致为目标：记录中应有对社区意见的实质回应，而非仅有签到表。
• 自然资源与迁移的单独门槛：第 15 条要求就利益受损程度协商并分享收益；第 16 条要求迁移取得同意。

欧盟《企业可持续发展尽职调查指令》、联合国《工商企业与人权指导原则》均把上述要求纳入「原住民权利」议题，因此公约也是欧洲买方审核中国供应商上游项目时的常用参照。